RESUMO: A urbanização acelerada nas últimas décadas tem gerado desafios significativos para as cidades brasileiras, evidenciando a necessidade de uma gestão urbana eficiente e estratégias assertivas de ordenamento territorial. No contexto específico da cidade de Imperatriz, localizada no estado do Maranhão, a dinâmica da expansão urbana enfrenta um cenário complexo marcado pela desordem fundiária, que compromete a eficácia das políticas urbanísticas. A problemática central desta pesquisa reside na erosão da política urbana frente à desordem fundiária, refletida na falta de planejamento territorial e na ocupação irregular do espaço urbano em Imperatriz. A cidade, marcada pelo rápido crescimento populacional e pela escassez de mecanismos efetivos de controle, enfrenta desafios que impactam diretamente a qualidade de vida dos cidadãos e a sustentabilidade do desenvolvimento local. A problemática enfrentada nesta pesquisa diz respeito à relação entre a desordem fundiária e as decisões políticas no âmbito urbano, identificando lacunas, conflitos e oportunidades para uma abordagem mais efetiva na gestão do espaço urbano. Utiliza-se como procedimento pesquisa bibliográfica e documental, e, na abordagem, o método dialético tridimensional cunhado por Miguel Reale. Em conclusão, a constatação da fragilidade da gestão territorial na cidade de Imperatriz/MA evidencia a necessidade premente de estratégias inovadoras e abordagens integradas para reverter o quadro de desordem fundiária. A ausência de um ordenamento urbano eficaz não apenas impacta a qualidade de vida dos habitantes, mas também compromete o desenvolvimento sustentável da cidade.
Palavras-chave: Desordem fundiária. Erosão da política urbana. Factualidade urbanística. Imperatriz/MA. Sustentabilidade do desenvolvimento local.
ABSTRACT: Accelerated urbanization in recent decades has generated significant challenges for Brazilian cities, highlighting the need for efficient urban management and assertive territorial planning strategies. In the specific context of the city of Imperatriz, located in the state of Maranhão, the dynamics of urban expansion face a complex scenario marked by land disorder, which compromises the effectiveness of urban policies. The central problem of this research lies in the erosion of urban policy in the face of land disorder, reflected in the lack of territorial planning and the irregular occupation of urban space in Imperatriz. The city, marked by rapid population growth and a lack of effective control mechanisms, faces challenges that directly impact the quality of life of citizens and the sustainability of local development. The problem faced in this research concerns the relationship between land disorder and political decisions in the urban context, identifying gaps, conflicts and opportunities for a more effective approach to the management of urban space. Bibliographic and documentary research is used as a procedure, and, in approach, the three-dimensional dialectical method coined by Miguel Reale. In conclusion, the observation of the fragility of territorial management in the city of Imperatriz/MA highlights the pressing need for innovative strategies and integrated approaches to reverse the situation of land disorder. The absence of effective urban planning not only impacts the quality of life of inhabitants, but also compromises the sustainable development of the city.
Keywords: Land disorder. Erosion of urban politics. Urbanistic factuality. Imperatriz/MA. Sustainability of local development.
INTRODUÇÃO
A desordem fundiária, uma problemática intrínseca ao cenário urbano brasileiro, revela-se como um desafio complexo que permeia diversas cidades do país. Decorrente da rápida urbanização, e aliada à escassez de políticas efetivas de ordenamento territorial, tem propiciado o surgimento de áreas urbanas caracterizadas pela irregularidade na ocupação do solo. Esse fenômeno, comumente denominado de desordem fundiária, manifesta-se por meio de ocupações informais, loteamentos clandestinos e, em muitos casos, pela ausência de infraestrutura básica.
Aliada à insuficiência de habitações acessíveis, impulsiona a formação de assentamentos precários, perpetuando um ciclo de vulnerabilidade para parcelas significativas da população. Este problema transcende dimensões meramente urbanas, afetando diretamente a qualidade de vida dos habitantes e desafiando as capacidades dos órgãos públicos em lidar com a gestão territorial.
Além disso, a desordem fundiária impacta negativamente o desenvolvimento sustentável das cidades, comprometendo a eficácia de políticas públicas, a mobilidade urbana e a oferta de serviços básicos. Nesse contexto, torna-se imperativo compreender as raízes dessa problemática e suas implicações específicas em cada localidade. Diante disso, a análise da desordem fundiária em cidades brasileiras não apenas proporciona a revisitação de estratégias que venham a colaborar com a gestão urbana, mas também contribui para a formulação de estratégias mais eficazes que visem a promoção de ambientes urbanos mais justos, inclusivos e sustentáveis.
Imperatriz, cidade localizada na porção sudoeste do estado do Maranhão, emerge como um estudo de caso singular e profundamente relevante ao abordar a problemática da desordem fundiária. Considerada uma das cidades mais expressivas da região, Imperatriz experimentou um rápido crescimento populacional e econômico nas últimas décadas, resultando em desafios complexos no desenvolvimento urbano. A cidade, estrategicamente posicionada às margens do Rio Tocantins, tornou-se um polo comercial e industrial, atraindo uma considerável migração de pessoas em busca de oportunidades.
Contudo, esse dinamismo econômico não se traduziu uniformemente em um planejamento urbano eficiente. Imperatriz enfrenta crescentes pressões sobre sua infraestrutura e uma expansão urbana desordenada, caracterizada por ocupações irregulares e loteamentos clandestinos. A desigualdade socioeconômica, aliada à insuficiência de políticas habitacionais adequadas, resultou na formação de áreas informais, evidenciando a desordem fundiária como um desafio central para a cidade.
Como mecanismo de norteamento da pesquisa, a problemática central reside na análise da erosão da política urbana diante da desordem fundiária na cidade de Imperatriz/MA, com um foco específico na interação entre a factualidade urbanística e a perpetuação dessa problemática. Nesse aspecto, a desordem fundiária, caracterizada por ocupações irregulares, loteamentos clandestinos e ausência de ordenamento territorial eficaz emerge como um desafio crítico para a gestão urbana da cidade.
Não obstante, a pesquisa busca compreender de que maneira a factualidade urbanística, representada pelas práticas, decisões e instrumentos de gestão territorial, influencia e, por vezes, compromete a eficácia das políticas urbanas em conter a desordem fundiária. Diante desse cenário, questiona-se de que maneira as decisões administrativas, regulamentações e instrumentos de planejamento têm contribuído para a erosão da política urbana em Imperatriz, dificultando a mitigação e resolução os problemas apontados.
Este enfoque não apenas busca diagnosticar as falhas e lacunas nas abordagens existentes, mas também procura identificar oportunidades para aprimorar a factualidade urbanística, promovendo uma gestão mais eficiente e estratégica do espaço urbano. Ao compreender como as decisões urbanísticas moldam o tecido urbano em resposta à desordem fundiária, a pesquisa visa fornecer elementos para a formulação de políticas mais eficazes, capazes de enfrentar os desafios específicos de Imperatriz e, por extensão, contribuir para o avanço do debate sobre a gestão urbana em cidades brasileiras.
Neste estudo, serão abordadas algumas informações e fixados alguns parâmetros que se entrelaçam na análise da relação entre factualidade urbanística e a desordem fundiária em Imperatriz/MA. No primeiro tópico, será explorada a função social da cidade e como a factualidade urbanística influencia a efetivação dessa função. Em seguida, examina-se a relação existencial entre a factualidade urbana e a desordem fundiária, destacando como as decisões urbanísticas moldam o cenário observado. O último tópico aborda a erosão da política urbana em Imperatriz, destacando as lacunas e desafios enfrentados na gestão da desordem fundiária.
Ao final, discute-se oportunidades para uma abordagem mais eficaz, visando identificar estratégias inovadoras e práticas que possam contribuir para a resolução desse desafio urbano. Esses assuntos serão tratados detalhadamente a seguir, proporcionando uma análise abrangente da interseção entre a factualidade urbanística e a desordem fundiária em Imperatriz/MA.
1 FUNÇÃO SOCIAL DA CIDADE E A FACTUALIDADE URBANÍSTICA
A temática da função social da cidade e a factualidade urbanística emerge como um campo de análise e reflexão diante dos desafios contemporâneos no desenvolvimento urbano. A cidade, além de ser um espaço físico, desempenha um papel central na promoção do bem-estar coletivo e na garantia de condições de vida dignas para seus habitantes.
No entanto, quando se observa a factualidade urbanística, compreendida como a materialização prática das políticas e práticas de ordenamento territorial, muitas vezes se distancia do ideal de uma cidade que cumpra sua função social de maneira plena. Este contexto suscita questões pertinentes sobre como as decisões urbanísticas, em suas manifestações concretas, podem contribuir ou, em alguns casos, comprometer a efetivação da função social da cidade (Ojima, Marandola Júnior, 2016).
Para tanto, é necessário que haja uma análise da interseção entre a função social da cidade e a factualidade urbanística como modo imperativo de compreender os desafios, as oportunidades e as possíveis estratégias de promoção de cidades mais justas, sustentáveis e inclusivas.
É incontestável que o tratamento legal do solo rural, voltado para a produção vegetal e criação de animais, difere significativamente do solo urbano. No entanto, é preciso considerar que o substrato físico de ambos, ou seja, a terra, abriga potencialidades essenciais para a vida de todas as pessoas, não apenas dos proprietários. Esse aspecto muitas vezes escapa à reflexão dos intérpretes das leis e dos acontecimentos (Bordalo, 2022).
Os princípios estabelecidos pelo Estatuto possibilitam a identificação e a compreensão de conflitos relacionados ao planejamento, à apropriação, à propriedade, à gestão e ao uso do solo nas áreas urbanas. O Estatuto não resolve nem elimina esses conflitos, mas os expõe, evidenciando as desigualdades inerentes à sociedade (Mukai, 2019, p. 17).
Além disso, reconhece o domínio da população urbana e a falta de acesso da maioria aos padrões de urbanidade estabelecidos. A cidade é concebida como um produto coletivo, não meramente resultado de agentes tipicamente capitalistas. O Estatuto torna explícita a ideia de que a população urbana não é a causa dos problemas, ressaltando a necessidade de analisar essas questões na complexidade da produção nas cidades.
Conforme se verá adiante, o perfil da desordem fundiária em Imperatriz/MA emerge como um tema de extrema relevância, refletindo os desafios e complexidades enfrentados no cenário urbano dessa cidade brasileira. A desordem fundiária, resultado da inadequada ocupação e regulação do espaço urbano, acarreta consequências significativas, como a dificuldade na definição da titularidade de propriedades, impactos ambientais, edificações precárias e a negação de acesso aos serviços essenciais.
Ao explorar esse tema, busca-se compreender as raízes do problema, suas implicações sociais e econômicas, e, principalmente, identificar estratégias eficazes para mitigar os efeitos dessa desordem, promovendo uma gestão urbana mais equitativa e sustentável em Imperatriz.
2 PERFIL DA DESORDEM FUNDIÁRIA EM IMPERATRIZ/MA
Os conceitos de cidade e formação cidadã são constantemente examinados e reavaliados, levando em conta as perspectivas tanto locais quanto globais. Isso implica considerar a singularidade das experiências vividas em determinados lugares e a universalidade das questões relacionadas a esses temas, tanto na educação formal quanto na não formal (dentro e fora do ambiente escolar). O princípio norteador dessas discussões é a compreensão de que a cidade é uma construção humana e a cidadania representa uma conquista da humanidade.
Parece claro que a diversidade dos cenários regionais e locais faz de cada cidade um nicho específico e único de qualidades e por meio deles é que se dá a análise de suas características e expansões ao longo dos anos. A tentativa de compreender o perfil da desordem fundiária em Imperatriz/MA reflete não apenas a complexidade desse fenômeno, mas também oferece uma janela perspicaz para a análise do crescimento urbano e expansão territorial na cidade.
Para tanto, observa-se que a rápida urbanização e o dinamismo econômico têm sido motores significativos desse processo, contribuindo para um crescimento populacional expressivo nas últimas décadas. De acordo com o IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (2022), no Estado do Maranhão:
Em 2022, a população era de 6.776.699 habitantes e a densidade demográfica era de 20,56 habitantes por quilômetro quadrado. Na comparação com outros estados, ficava nas posições 12 e 17 de 27. Já o total de veículos era em 2022 de 2.031.236 veículos o que o colocava na posição 14 entre os 27 estados.
O processo de expansão urbana da cidade está diretamente relacionado ao contingente populacional ante ao movimento de circulação e fixação de pessoas em determinadas regiões do estado. Localizado na Região Metropolitana do Sudoeste Maranhense, o município é a sede da Região de Planejamento do Tocantins e da Região Metropolitana do Sudoeste Maranhense, compreendendo sete municípios contíguos (IMPERATRIZ, 2024).
Em termos regulamentares, o município possui a Lei Complementar nº 001/2018, que instituiu o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado do Município de Imperatriz, e cuja redação do art. 1º diz que referido regramento: “[...] é o instrumento global e estratégico da política de desenvolvimento territorial, determinante para todos os agentes públicos e privados que atuam no Município” (IMPERATRIZ, 2019, p. 1).
Não obstante, traz, adiante, as seguintes diretrizes:
§ 1° - O Plano Diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o Plano Plurianual, as Diretrizes Orçamentárias e o Orçamento Anual incorporar as diretrizes e prioridades previstas. · § 2° - Além do Plano Diretor, o processo de planejamento municipal de gestão democrática do território compreende planos locais, intermunicipais e regionais cuja a prefeitura participe, além dos previstos nos termos do artigo 4°da Lei Federal nº 10.257/2001-Estatuto da Cidade.
Por determinação da Lei Orgânica municipal, o Município, alinhado à sua política urbana e de acordo com as diretrizes estabelecidas em seu plano diretor, a cidade implementará planos e programas setoriais com o objetivo de aprimorar as condições do transporte público, facilitar a circulação de veículos e fortalecer a segurança no trânsito (IMPERATRIZ, 1990).
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No entanto, tal expansão não se traduziu uniformemente em um planejamento urbano eficiente, tendo em vista que a desordem fundiária, caracterizada por ocupações irregulares e loteamentos clandestinos, evidencia a crescente pressão sobre a infraestrutura e a expansão urbana desordenada.
Esse fenômeno não apenas delineia áreas específicas afetadas, mas também lança luz sobre as consequências diretas desse crescimento desenfreado, destacando a urgência de abordagens mais sistêmicas e integradas para a gestão territorial.
A periferia de Imperatriz reflete bem a incapacidade dos diversos governos de atuar para dirimir as diversas factualidades que a acometem. Dentre elas, as mazelas causadas pelos eventos chuvosos, em estação do ano característica:
Fonte: https://i0.wp.com/blogwilsonleite.com.br/wp-content/uploads/2016/03/PERIFERIA-DE-IMPERATRIZ-2.jpg?ssl=1
Ainda na teia regulatória, consta ainda a Lei municipal n. 928, de 21 de janeiro de 2000, que dispõe sobre a definição da área urbana de Imperatriz, cujos parâmetros foram evidenciados por meio de memorial descritivo anexo. Certo é que a disposição da área urbana é colocada de modo a direcionar as ações em políticas públicas, de modo que o município de Imperatriz, por meio da Secretaria da Planejamento Urbano – SEPLU, as planeja, avalia e fiscaliza, além das ações referentes às obras públicas, “[...] ao desenvolvimento urbano, ao saneamento básico e às edificações, como também, revisa e monitora a formulação do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do município” (IMPERATRIZ, 2024b).
Desse modo, referido órgão examina e despacha processos relativos a loteamentos, parcelamentos de glebas e terrenos, do uso e ocupação do solo, subsolo e espaço aéreo (IMPERATRIZ, 2024b). Não obstante, às prefeituras cabe regulamentar e fiscalizar o uso e ocupação do solo urbano, intervindo nos processos de edificação, operação de estabelecimentos comerciais, estabelecimento de indústrias e preservação de áreas urbanas, em conformidade com a legislação urbanística municipal.
Para desempenhar essa função, é essencial que as prefeituras contem com uma equipe técnica bem estruturada, possuindo o conhecimento necessário para uma análise aprofundada das demandas apresentadas. Além disso, a constante atualização e reestruturação dos órgãos competentes são fundamentais, assim como a revisão e criação de leis específicas, destacando-se o Plano Diretor Municipal, a Lei de Zoneamento, Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (Lei 003/2004) e o Código de Postura do Município (Lei 850/1997).
O município de Imperatriz não conta com projetos de Regularização Urbana de modo efetivo, tendo experimentado diversos movimentos de urbanização e a criação de novos bairros sem a devida estrutura necessária. E se tratando de desordem fundiária urbana, exemplo de crescimento urbano desenfreado que exemplifica o cenário local, conforme Pimentel Neto Silveira e Silva (2022, p. 67):
[...] a cidade e o Bairro de Santa Inês seguem a mesma lógica de um crescimento urbano desenfreado, não organizado com pouca ou nenhuma lógica de planejamento urbano. Por essa razão, especula-se que a cidade não atinge um novo patamar de especulação imobiliária para novos agentes econômicos nacionais e internacionais, já que Imperatriz, a partir da lógica do Bairro de Santa Inês, não proporciona práticas de boa gestão pública, tendo como base as políticas normatizadoras para implementação de uma cidade mais inteligente sustentável.
As áreas mais afetadas pela desordem urbana é a periférica, adjacentes à região central da cidade, que também padece do mesmo contexto. Logo, muitas das mazelas da desordem urbana não são incisivas nessa área, que concentra maiores investimentos e manutenção periódica, sendo essa condição constatada pelos moradores da referida urbe.
Fonte: https://www.google.com/maps/place/Imperatriz+-+Cama%C3%A7ari,+Imperatriz+-+MA/@-5.5180506,-47.4662173,15210m/data=!3m1!1e3!4m6!3m5!1s0x92c55fa57838978f:0x9b2552d5a3c79685!8m2!3d-5.5237633!4d-47.4761951!16zL20vMDhzbGNi?entry=ttu
As dificuldades para concretização das políticas públicas são enormes, e vão desde a incapacidade das gestões em tomar medidas efetivas para enfrentamentos dos problemas que se agravam no período de chuvas. Algumas medidas foram tomadas no ano de 2023, fazendo com que a infraestrutura da cidade, principalmente das ruas, fosse melhorada com a colocação de camada asfáltica.
Não obstante, devido ao desempenho nos setores do comércio e serviços, Imperatriz se destaca como o segundo maior centro político, cultural e populacional do estado. Além disso, detém a posição de segundo maior Produto Interno Bruto (PIB) do Maranhão e o 165º do Brasil, totalizando R$ 7.200.694.508 bilhões, ficando atrás apenas da capital São Luís (IMPERATRIZ, 2024a).
A cidade também representa o principal polo na região que abrange o sudoeste do Maranhão e o norte do Tocantins. A história e o desenvolvimento de Imperatriz lhe conferiram diversos títulos, incluindo o de "Portal da Amazônia - Capital da Energia". No passado, a cidade foi lar de várias comunidades indígenas, antes de ser colonizada pela expedição liderada pelo Frei Manoel Procópio, considerado seu fundador (IMPERATRIZ, 2024a).
Abaixo, exemplo de uma das ruas de Imperatriz antes e outra depois das ações de infraestrutura realizadas.
A caracterização das ocupações irregulares em Imperatriz, MA, refere-se à presença de assentamentos urbanos que não estão em conformidade com as normas estabelecidas pelo planejamento urbano e legislação municipal. Essas ocupações, muitas vezes informais e sem o devido acompanhamento das autoridades, podem ter implicações significativas para a infraestrutura urbana da cidade.
As implicações para a infraestrutura urbana incluem desafios relacionados à prestação de serviços públicos, como fornecimento de água, coleta de resíduos, fornecimento de energia elétrica e acesso adequado a transporte público. Muitas vezes, essas áreas irregulares enfrentam carências em termos de pavimentação de ruas, calçadas, iluminação pública e outros serviços básicos.
Além disso, as ocupações irregulares podem impactar negativamente o ordenamento do uso do solo, comprometendo a eficácia do planejamento urbano. A falta de planejamento adequado nessas áreas pode resultar em construções desordenadas, densidade populacional excessiva e dificuldades no acesso a equipamentos urbanos (Bordalo, 2022).
O poder público em Imperatriz, assim como em outras cidades, frequentemente busca soluções para regularizar essas ocupações, proporcionando infraestrutura básica e melhorando as condições de vida dos residentes. No entanto, o processo de regularização envolve desafios burocráticos, financeiros e sociais.
Portanto, a caracterização das ocupações irregulares em Imperatriz destaca a necessidade de abordagens abrangentes para o desenvolvimento urbano, visando à regularização, melhoria da infraestrutura e promoção de condições de vida adequadas para a população dessas áreas.
Assim, tratando-se da relação existencial entre a factualidade urbana e a desordem fundiária, em sendo um campo complexo que demanda uma profunda reflexão sobre como as decisões urbanísticas moldam a ocupação do espaço urbano, as decisões administrativas, regulamentações e instrumentos de gestão territorial auxiliam na configuração do ambiente urbano, influenciando diretamente a distribuição e o uso do solo (Ojima; Marandola Junior, 2016).
No contexto específico da desordem fundiária em Imperatriz/MA, a discussão sobre como essas decisões impactam a ocupação do espaço urbano ganha destaque, revelando a interconexão entre as práticas urbanísticas e a manifestação concreta da desordem fundiária na cidade.
Denota-se a compreensão dessa relação permite não apenas diagnosticar as origens dessa problemática, mas também vislumbrar estratégias para uma factualidade urbana mais eficiente, capaz de direcionar positivamente a ocupação do espaço e, assim, mitigar os desafios associados à desordem fundiária.
Ao adentrar essa discussão, busca-se lançar luz sobre as dinâmicas intrínsecas que perpetuam ou enfrentam a desordem fundiária, contribuindo para uma gestão urbana mais eficaz e estrategicamente alinhada com os interesses da comunidade em Imperatriz/MA.
Assim, cabe a análise do desenvolvimento urbano em meio à necessidade de regularização fundiária, bem como, da reestruturação da política urbana, voltada para este fim o que se fará no próximo tópico.
3 DESENVOLVIMENTO URBANO, REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA URBANA E A REESTRUTURAÇÃO DA POLÍTICA URBANA EM IMPERATRIZ/MA
Necessário recordar que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é um marco significativo na história constitucional brasileira, caracterizada como analítica e dirigente, simbolizando o retorno ao processo democrático após duas décadas de ditadura civil-militar. Ela se destaca como uma constituição comprometida com o desenvolvimento desde o preâmbulo.
O capítulo dedicado à Política Urbana, iniciado pelo artigo 182, estabelece as diretrizes da Política de Desenvolvimento Urbano, visando "ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade". Reconhecendo a importância e a conquista histórica de inserir a questão urbana nas garantias constitucionais, observa-se o paradigma do desenvolvimento presente na norma constitucional.
Em alguns casos, ocorre uma tensão entre o desenvolvimentismo e os princípios da Constituição. Apesar de o núcleo dos direitos e garantias fundamentais se basear na "dignidade da pessoa humana", valor muitas vezes contraposto ao crescimento e ao progressismo associado ao desenvolvimento, a verdadeira tensão reside, na nossa perspectiva, no reconhecimento e garantia dos chamados direitos culturais nos artigos 215 e 216.
Ao afirmar que os modos próprios de criar, fazer e viver das diversas comunidades e matrizes culturais brasileiras são parte do patrimônio cultural e devem ser defendidos, valorizados, promovidos e garantidos, a Constituição Federal de 1988 abre uma brecha que pode ser explorada para tensionar a colonialidade e o racismo presentes no direito.
A tensão gerada pela incorporação do paradigma do desenvolvimento na norma constitucional se manifesta em todo o texto da Constituição. No entanto, a concepção urbana do desenvolvimento, mencionada anteriormente, que associa o alcance do status desenvolvido à disseminação de um modelo específico de cidade, faz com que o núcleo da norma constitucional para a cidade seja o desenvolvimento urbano.
No entanto, um dos objetivos primordiais da República Federativa do Brasil é a erradicação da pobreza e marginalização, bem como a redução das desigualdades sociais e regionais, conforme estabelecido no artigo 3º, inciso III, da Constituição Federal. Adicionalmente, o escopo constitucional da política urbana visa promover as funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, conforme previsto no artigo 182, caput. Nesse contexto, desenvolveu-se a regularização fundiária, caracterizada como uma autêntica política pública de natureza urbanística.
É relevante lembrar que essa concepção constitui uma diretriz amplamente consagrada no Estatuto da Cidade, especificamente na regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda, por meio do estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo, e edificação, levando em consideração a situação socioeconômica da população e as normas ambientais, conforme definido no artigo 2º, inciso XIV. Além de representar uma diretriz, a regularização fundiária é um instrumento de tutela da política urbana, de acordo com o Estatuto da Cidade (artigo 4º, inciso V, q e t).
No entanto, é importante notar que o Estatuto da Cidade não delineia completamente os seus contornos jurídicos, o que levou à necessidade de uma regulamentação específica em âmbito nacional. Inicialmente, esse processo ocorreu com a Lei nº 11.977/1969, que, além de abordar programas de habitação popular, sistematizou a temática da regularização fundiária no Brasil. Posteriormente, essa norma foi substituída pela Lei nº 13.465/2017, a qual atualmente disciplina o assunto. No âmbito do direito urbanístico, essa legislação regula o instituto da regularização fundiária urbana, conhecido pela sigla REURB.
Revelada como um fenômeno crítico, a erosão da política urbana em Imperatriz/MA se reflete na complexidade e nos desafios intrínsecos à gestão urbana na cidade. O crescimento rápido e desordenado, aliado à desigualdade socioeconômica, tem amplificado as pressões sobre a infraestrutura urbana, evidenciando lacunas e deficiências nas políticas urbanas vigentes.
Ante a todas essas condições, o processo de regularização fundiária é concebido como uma abordagem para resolver ou reduzir problemas já existentes, representando, assim, uma medida de caráter corretivo, diferenciando-se das políticas preventivas (Nalini; Levy, 2014).
Nesse contexto, embora possa integrar uma estratégia habitacional, não deve ser considerada a única forma de conceber tal política. Em conjunto com essa iniciativa, é essencial implementar diversas políticas públicas que evitem a perpetuação da irregularidade, tais como a expansão do mercado formal de habitação e a revisão dos paradigmas tradicionais de urbanização (Pintes; Faria, 2012).
Outro aspecto dos programas de regularização fundiária é garantir a oportunidade para que a população permaneça nos locais onde o programa é implementado ou em áreas próximas. Isso visa preservar a construção das relações sociais da comunidade e manter seus laços sociais e afetivos.
Ao estabelecer diretrizes abrangentes para regular a função pública de interesse comum desempenhada em regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, o Estatuto nos desafia consideravelmente dada a escala metropolitana. Essa função requer compartilhamento entre os entes envolvidos, incluindo a prévia pactuação dos custos, impondo a necessidade de uma decisão conjunta. Essa abordagem implica na participação de representantes da sociedade civil no planejamento, na tomada de decisões e no acompanhamento dos serviços e obras realizadas (Ojima; Marandola Júnior, 2016).
Analisando as factualidades do espaço urbano da cidade de Imperatriz, para além das suas características locais e regionais, observa-se que a forma como vem sendo conduzidas as políticas públicas municipais no âmbito do direito à cidade repercute diretamente no tecido socio-ambiental.
Não apenas quanto à necessidade de perseguir os Objetivos do Desenvolvimento Sustentável – ODS, de acordo com o IDSC – BR - Índice de Desenvolvimento Sustentável das Cidades – Brasil, que destaca a evolução das 5.570 cidades brasileiras em direção a Agenda 2030 da ONU, informa que a cidade de Imperatriz possui nível de desenvolvimento sustentável baixo (IDSC, 2024).
As informações colhidas neste trabalho, à luz da realidade vivenciada ao longo dos anos por seus moradores, denotam essa afirmação. Entretanto, considerando a indivisibilidade do direito ambiental, não é possível assegurá-lo de forma geral a apenas uma parte da população, pois em regra os seus efeitos são sentidos independentemente da apreensão de suas partes, até porque esse direito pressupõe a ideia de equilíbrio e não é possível se falar em equilíbrio, nesse caso, em partes. Isso não significa dizer que há o reconhecimento de que a população de mais baixa renda, em regra, sofrerá mais com os efeitos do desequilíbrio ambiental, pois apresenta menos possibilidade de se proteger individualmente de suas consequências, embora tal defesa possa se apresentar como paliativa no caso da contenção do problema.
Desse modo, assegurar apenas a uma parte da população da cidade, geralmente localizada na região central, conforme mencionado, faz com que esse alcance coletivo preconizado pelo direito ambiental, municipal e urbanístico demonstra a incapacidade dos gestores em torna-los uma realidade, por meio de sua efetivação.
A indeterminação dos titulares é fator que impede essa individualização, ainda que exista uma interligação destes pelas próprias circunstâncias relativas ao direito, quando a legislação se refere às “presentes e futuras gerações”, ou seja, não há que se falar em uma titularidade específica, ainda, que no caso concreta algumas populações, comunidades ou grupos possam sentir mais de perto as suas consequências, caracterizando assim, uma esfera de titularidade coletiva (Ávila, 2016).
Não obstante, é necessário dizer que existem oportunidades que podem contribuir para mudança desse cenário, à luz dos preceitos constitucionais, dos parâmetros da ODS e dos demais regramentos, sobre as quais se falará adiante.
4 OPORTUNIDADES PARA UMA ABORDAGEM MAIS EFICAZ NA AUSÊNCIA DO CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO SOCIAL URBANA
Na ausência do cumprimento da função social urbana, emerge a necessidade premente de identificar oportunidades para uma abordagem mais eficaz na gestão urbana. A falha em atender às demandas essenciais da comunidade e em regular a ocupação do espaço urbano culmina na desordem fundiária, gerando desafios significativos em cidades como Imperatriz/MA.
A principal legislação de direito urbanístico no Brasil é o Estatuto da Cidade que, seguindo a orientação principiológica da CF/88, fez constar em seu texto a necessidade de ressignificar o conceito de propriedade, atribuindo a esta uma função social. É no conceito de Função Social da Propriedade que se fundem o direito público e o direito privado, pois o exercício do direito de um particular – a fruição da propriedade – pressupõe o atendimento de direitos da coletividade (Pontes; Faria, 2012).
Nesse sentido, determinou a observância de princípios que em conjunto devem ser verificados, para efetivamente modificar o status da propriedade. Entre eles, podem ser considerados de absoluta relevância os seguintes preceitos: justiça social; justa distribuição dos ônus e bônus decorrentes do processo de produção dos espaços públicos e privados; sustentabilidade ambiental; garantia do direito à utilização dos serviços e equipamentos públicos de qualidade; desfragmentação das atividades desenvolvidas nos municípios e compreensão do planejamento regional, nos casos em que a comunicação das atividades de mais de um município apresentar interferência direta sobre a existência do outro município, como é o caso, por exemplo, das regiões metropolitanas; gestão democrática e participação da sociedade na definição, implementação e controle das políticas públicas e de ações de impacto social, como a instalação de empreendimentos de grande porte (Pontes; Faria, 2012).
Torna-se necessário, a partir dessa constatação, encontrar mecanismos que possam mitigar as consequências dessa ausência de cumprimento da função social. A compreensão das oportunidades para uma abordagem mais eficaz não apenas busca diagnosticar as lacunas existentes, mas também aspira a propor soluções práticas e sustentáveis.
Assim, quanto ao direito à cidade, geralmente é derivado da noção constitucional de função social da cidade, conforme vem sendo ventilado ao longo deste trabalho. Entende-se, nesse sentido, que a função social da cidade, que intenta agregar diversos fatores para torna-las ou mantê-las sustentáveis tem sido um desafio salutar.
Entretanto, não é objetivo desta pesquisa tecer aprofundamentos sobre questão da influência do funcionalismo, mas é relevante revisitar o que esse direito à cidade vinculado à função social representa. Trata-se da realização de algumas premissas fundamentais: assegurar a todos os habitantes da cidade o acesso a bens e serviços públicos, garantir o acesso a moradia digna, regulamentar e controlar democraticamente o uso do solo urbano, e promover o controle social e a participação democrática na gestão urbana (Jardim, 2011).
Nesse contexto, o direito à cidade está conectado ao exercício da cidadania e ao acesso à terra urbana. No entanto, por serem conceitos abertos, sua interpretação e posterior implementação na prática jurídica e nas políticas públicas estão sujeitas à hierarquização de pessoas, lugares e conhecimentos, muitas vezes fundamentada na ideia de civilização e progresso. Desse modo, a faceta repressora do direito estatal, seja através de políticas urbanas racistas ou de estratégias seletivas e legais de segurança pública, limita o reconhecimento da cidadania a um aspecto formal e institucional (Fernandes, 2001).
Essas oportunidades incluem o fortalecimento das políticas habitacionais, a promoção de parcerias público-privadas, e o estímulo à participação ativa da comunidade na formulação e implementação de políticas urbanas. Ao explorar essas oportunidades, busca-se não apenas corrigir as deficiências na gestão urbana, mas também fomentar um ambiente propício ao desenvolvimento sustentável, equitativo e socialmente responsável em Imperatriz e, por extensão, em outras cidades brasileiras que enfrentam desafios similares (Bordin, 2001).
Cabe mencionar que o desenho urbano nem sempre é responsabilidade do Município, especialmente em empreendimentos imobiliários privados, mas está sujeito à aprovação da Prefeitura para se alinhar às vias públicas existentes, ao plano diretor municipal e às regulamentações urbanísticas aplicáveis. Isso se deve ao fato de que nenhuma cidade, bairro ou área em desenvolvimento urbano deve surgir de maneira desconectada do sistema viário circundante, nem ser implantada de forma isolada, sem aderir aos padrões urbanísticos definidos pelo Município e sem cumprir os requisitos mínimos de higiene e saúde pública estabelecidos pelas autoridades estaduais e federais (Meirelles, 1990).
Desde então, houve extensas discussões e reflexões sobre quais instrumentos jurídicos deveriam ser formulados e aprovados para lidar com os desafios contemporâneos, especialmente no que diz respeito às competências comuns e concorrentes. Isso implica na necessidade de flexibilização da normativa para promover a integração e coordenação entre os entes federativos, mas sem desconsiderar a complexidade associada à autonomia dos poderes.
Naturalmente, as áreas de fronteira metropolitana passam a ser permeadas pelos usos do solo, que se expandem não apenas a partir do centro metropolitano, mas também por meio da incorporação de diretrizes externas. Nesse contexto, apenas uma parcela territorial costuma ser assimilada no âmbito do contínuo crescimento urbano (Ojima; Marandola Júnior, 2016).
Desse modo, argumenta-se que a factualidade urbanística de Imperatriz, aliada à necessidade de uma regularização fundiária nos centros urbanos só será possível com vontade política e atuação desejosa nesse sentido. Não apenas para assegurar dignidade, inclusão, cidadania, qualidade de vida e o acesso ao direito à cidade para as populações menos favorecidas, mas também como uma medida fundamental para aprimorar as condições materiais e, consequentemente, a vida desses setores sociais, ao conferir-lhes juridicamente a propriedade de bens. Isso implica que esses bens, agora legalmente reconhecidos, integram a economia formal, contribuindo, assim, para o desenvolvimento socioeconômico sustentável do país.
A situação geral da cidade de Imperatriz certamente não é diferente de muitos outros municípios brasileiros. Nesse ponto, o direito à cidade, assim como a efetivação de sua função social deve ser dissociado do desenvolvimento, evitando que esse significado de vida urbana seja imposto como uma fórmula predefinida, e que claramente é diversa em cada cidade e região do Brasil.
O sentido da vida urbana precisa ser flexível, não apenas àquelas pessoas que vivem nas periferias das grandes cidades, mas permitindo que seja moldado pelas experiências, realidades e necessidades das cidades brasileiras, destacando sempre que a sociedade é intrinsecamente vinculada ao espaço (Haesbaert & Porto-Gonçalves, 2006).
Embora exista um problema estrutural de negação do status de cidadania/humanidade, este, atua centralmente por meio do racismo e da colonialidade do poder, sendo perpetuado também pelo sistema legal. Argumentamos que, enquanto não separarmos a força do direito à cidade da lógica do desenvolvimento urbano, será difícil superar essa estrutura.
Não se trata, no entanto, de negar totalmente a possibilidade de contestação dentro do direito urbanístico pelo não uso dos instrumentos da política urbana, nem de desistir de disputar os espaços limitados de participação democrática. A proposta é mudar a perspectiva desses processos, de modo a tornar as políticas públicas urbanas mais efetivas, a fim de superar e contornar as suas factualidades.
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CONCLUSÃO
A análise da desordem fundiária em Imperatriz/MA revelou-se não apenas como um retrato singular dos desafios urbanos no Brasil, mas também como um ponto de reflexão profunda sobre a interação entre a factualidade urbanística e a eficácia das políticas urbanas. Nesse sentido, observou-se que a desordem fundiária, marcada por ocupações irregulares e ausência de ordenamento territorial eficaz, emergiu como um desafio complexo, afetando não apenas a estrutura urbana, mas também comprometendo a qualidade de vida dos habitantes.
Ao focar na erosão da política urbana diante dessa problemática, foi possível identificar lacunas e desafios na gestão territorial de Imperatriz. A desigualdade socioeconômica, aliada à expansão urbana desordenada, contribuiu para a formação de áreas informais, destacando a necessidade urgente de estratégias mais eficazes. A análise da factualidade urbanística evidencia a influência direta das decisões administrativas, regulamentações e instrumentos de planejamento na perpetuação da desordem fundiária (Fernandes, 2001).
De acordo com a abordagem realizada neste estudo incluiu a função social da cidade, o perfil da desordem fundiária, a relação existencial entre factualidade urbana e desordem fundiária, a erosão da política urbana em Imperatriz e oportunidades para uma abordagem mais eficaz, que ofereceram uma contribuição abrangente e sistêmica para compreender e enfrentar essa problemática.
Na busca por estratégias inovadoras e práticas que promovam uma gestão mais eficiente e estratégica do espaço urbano é essencial para superar os desafios específicos de Imperatriz e contribuir para o avanço do debate sobre a gestão urbana em cidades brasileiras.
No contexto, a pesquisa destacou a urgente necessidade de abordagens eficazes na gestão urbana diante da ausência do cumprimento da função social urbana, evidenciando os desafios enfrentados por cidades como Imperatriz/MA. O Estatuto da Cidade é mencionado como um marco legal fundamental que busca ressignificar a propriedade, unindo direito público e privado na busca pelo atendimento dos direitos coletivos. A ênfase recai sobre princípios essenciais, como justiça social, sustentabilidade ambiental, e gestão democrática, que devem ser considerados para modificar o status da propriedade.
Noutro ponto, foi possível ressaltar as oportunidades para uma abordagem mais eficaz, especialmente no contexto do direito à cidade vinculado à função social. Ao evitar a imposição de um desenvolvimento padronizado, a flexibilidade no sentido da vida urbana implica o reconhecimento da diversidade de realidades em cada cidade e região do Brasil. Assim, a promoção de políticas habitacionais, parcerias público-privadas, e a participação ativa da comunidade são apontadas como oportunidades para corrigir deficiências na gestão urbana e fomentar um ambiente propício ao desenvolvimento sustentável e socialmente responsável.
Propõe-se uma mudança de perspectiva nos processos do direito urbanístico, buscando tornar as políticas públicas urbanas mais efetivas para superar as limitações existentes e contornar as factualidades enfrentadas pelas cidades.
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REFERÊNCIAS
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